בגצ 428/86, יצחק
ברזילי, עו"ד נ' ממשלת ישראל
פ"ד מ 3, עמוד 505
--------------------------------------------------------------------------------
בג"צ מס' 428/86
בג"צ מס' 429/86
בג"צ מס' 431/86
בג"צ מס' 446/86
בג"צ מס' 448/86
בג"צ מס' 463/86
בשג"צ מס' 320/86
יצחק ברזילי, עו"ד
נגד
1. ממשלת ישראל
2. היועץ המשפטי לממשלה
6-3. פלונים בג"צ 428/86
1. יוסי שריד, חבר-כנסת
2. דדי צוקר, מזכ"ל ר"צ
3. ר"צ - התנועה לזכויות האזרח ולשלום
4. שולמית אלוני, חברת-כנסת
5. רן כהן, חבר-כנסת
נגד
1. שר המשפטים
2. היועץ המשפטי לממשלה
3. מפכ"ל המשטרה
4. מ"מ ראש הממשלה ושר החוץ
8-5. פלונים בג"צ 429/86
1. משה מרוז, עו"ד
2. דוד יפתח, עו"ד
נגד
1. שר המשטרה
5-2. פלונים בג"צ 431/86
אמנון זכרוני, עו"ד
נגד
1. מפכ"ל משטרת ישראל
2. היועץ המשפטי לממשלה
3. שר המשפטים
4. ראש שירות הבטחון הכללי
5. עוזר ראש שב"כ מס' 1
506
6. עוזר ראש שב"כ מס' 2
7. עוזר ראש שב"כ מס' 3
8. מ"מ ראש הממשלה ושר החוץ בג"צ 446/86
1. ד"ר יוסף מ' אדרעי
2. ד"ר חנינה בן מנחם
3. ד"ר ברוך ברכה
4. ד"ר מרים גור-אריה
5. ד"ר קנת מן
6. ד"ר אשר מעוז
7. ד"ר סיליה פסברג
8. ד"ר מרדכי קרמניצר
9. פרופ' דוד קרצ'מר
10. ד"ר אריאל רוזן-צבי
11. ד"ר יורם שחר
12. פרופ' מנחם שיפמן
נגד
1. מפכ"ל המשטרה
2. שר המשפטים
3. ראש שירותי הבטחון הכללי ו-3 אח' מבין עובדי השב"כ
בג"צ 448/86
1. מחמד עבדללה אבו ג'מעה
2. שחדה חוסיין אבו ג'מעה
נגד
1. ממשלת ישראל
2. שר המשטרה
3. היועץ המשפטי לממשלה בג"צ 463/86
עזריאל ברק
נגד
1. יוסף שריד
2. דדי צוקר, מזכ"ל ר"צ
507
3. ר"צ - התנועה לזכויות האזרח ולשלום
4. שולמית אלוני, חברת-כנסת
5. רן כהן, חבר-כנסת
6. שר המשפטים
7. היועץ המשפטי לממשלה
8. מפכ"ל המשטרה בשג"צ 320/86
בבית המשפט העליון בשבתו כבית-משפט גבוה לצדק
[6.8.86 ,20.7.86 ,30.6.86]
לפני הנשיא מ' שמגר, המשנה לנשיא מ' בן-פורת והשופט א' ברק
חוק-יסוד: נשיא המדינה, ס"ח תשכ"ד 118, סעיפים 11(ב), 13 ,12(א),
26(א) - חוק המעבר, תש"ט-1949, ס"ח 1, סעיף 6 - דבר המלך במועצה
על
ארץ-ישראל, 1922, חא"י כרך ג', (ע) 2738, (א) 2569, סימן 16 - הצעת
חוק-יסוד: נשיא המדינה, ה"ח תשכ"ד 136 - חוק העונשין,
תש"ז-1977,
ס"ח 226, סעיפים 10 ,8 ,7 ,4(ד), 49(ד) - פקודת סדר הדין הפלילי
(מעצר וחיפוש) [נוסח חדש], תשכ"ט-1969, נ"ח 284, סעיף 3(3) -
פקודת
המשטרה [נוסח חדש], תשל"א-1971, נ"ח 390, סעיף 3 - פקודת הפרשנות
[נוסח חדש], נ"ח 2, סעיף 1 (המונח "עבירה") - פקודת חנינה
כללית,
תש"ט-1949, ע"ר תוס' א 173, סעיף 2 - חוק החנינה,
תשכ"ז-1967, ס"ח
82, סעיף 5 - הצעת חוק החנינה, תשכ"ז-1967, ה"ח 160 - חוק סדר
הדין
הפלילי [נוסח משולב], תשמ"ב-1982, ס"ח 43, סעיפים 61 ,60 ,59
,58,
242 ,232 ,231 ,)9(149 ,)5(149 ,93 ,64 ,63 - הצעת חוק סדר הדין
הפלילי (תיקון מס' 6), תשמ"ה-1984, ה"ח 30 - חוק סדר הדין
הפלילי,
תשכ"ה-1965, ס"ח 161 - פקודת הפרוצידורה הפלילית (שפיטה
עפ"י כתב
האשמה), חא"י כרך א, (ע) 446, (א) 471, סעיף 59 - פקודת שיפוט בתי-
משפט השלום, 1939, ע"ר תוס' 1, (ע) 115, (א) 139, סעיף 18 - חוק
המרשם הפלילי ותקנת השבים, תשמ"א-1981, ס"ח 322, סעיפים 11(א),
16(ג)
- חוק בינוי ופינוי של אזורי שיקום, שכ"ה-1965, ס"ח 279 - פקודת
הקרקעות (רכישה לצרכי הצבור), 1943, ע"ר תוס' 1, (ע) 32, (א) 44 -
חוק בתי המשפט [נוסח משולב], תשמ"ד-1984, ס"ח 195, סעיף 32(א) -
פקודת סדרי השלטון והמשפט, תש"ח-1948, ע"ר תוס' א 1, סעיף 14 -
חוק
האזנת סתר, תשל"ט-1979, ס"ח 118, סעיף 6(א) - פקודת הראיות [נוסח
חדש], תשל"א-1971, נ"ח 421, סעיף 44(א) - פקודת המבחן [נוסח
חדש],
תשכ"ט-1969, נ"ח 312, סעיף 1.
העתירות נסבו על החלטתו של נשיא המדינה לחון את ראש שירות
הביטחון הכללי ושלושה מעובדי השירות מכל העבירות המיוחסות להם
והכרוכות בפרשה המכונה "אוטובוס 300". ההחלטה ניתנה מכוח
508
האמור בסעיף 11(ב) לחוק-יסוד: נשיא המדינה, לפיו נתונה הסמכות לנשיא
המדינה "לחון עבריינים" ולהקל בעונשים על-ידי הפחתתם או המרתם.
בעתירות נדונה השאלה, אם הסמכות האמורה "לחון עבריינים" כוללת גם
את
הכוח לחון את מי שטרם הורשע בדינו.
בית המשפט הגבוה לצדק פסק:
א. (1) לנשיא המדינה הסמכות להעניק חנינה גם לפני הרשעה בדין.
(2) העובדה, שהביטוי "לחון עבריינים" אשר בסעיף 6 לחוק המעבר,
תש"ט-1949, ובסעיף 11(ב) לחוק יסוד: נשיא המדינה, שבא
אחריו, נתפרש על-ידי בית המשפט העליון ככולל גם חנינה-
לפני-הרשעה ולא תוקן לאחר מכן על-ידי המחוקק, תרמה לכך,
שההשקפה, שבוטאה בפסקי הדין בבג"צ 2[ 177/50] ובד"נ 13/60
[3], אומצה בתור זו המקובלת.
(3) המועד הסביר, בו היה מקום לתקן את הכתוב ולהצר סמכות, אם
מישהו סבר כי הפרשנות הקיימת אינה רצויה, היה בעת שהנוסח
המגדיר את סמכות החנינה בחוק- יסוד: נשיא המדינה הובהר
בנקודה אחרת. אם הסמכות נותרה על כנה בתחום הנוגע
לענייננו, משמע, כי הרשות המחוקקת והרשות המבצעת, שהיו
עדות לדברים שנאמרו בד"נ 3[ 13/60], בו נפרשה על-ידי שופטי
הרוב יריעה רחבה באשר להיקף הסמכות ולתחומיה, לא סברו, שיש
לשנות את המצב המשפטי.
ב. (1) סיף 11(ב) לחוק יסוד: נשיא המדינה נוקט את המלים "לחון
עבריינים", אך המונח "עבריין" אינו מוגדר בחוק-יסוד: נשיא
המדינה או בחוק העונשין, תשל"ז-1977.
(2) לפי פשוטו של מקרא, עבריין הוא מי שביצע מעשה המוגדר
כעבירה, ואין בביטוי כשלעצמו כדי ללמד, שהמחוקק אינו נוקט
לשון "עבירה" ו"עבריין" אלא לגבי מי שכבר הוכח לגביו
בהליך
פלילי חלוט, שנסתיים בהרשעה, כי עבר עבירה.
(3) לפי תפיסת היסוד המשפטית שלנו כל אדם הוא בחזקת זכאי כל
עוד לא הורשע בדינו, אך כלל גדול זה עניינו בזכויות
ובחובות של הפרט מול הערכאה השיפוטית ומול כל רשות וכל פרט
אחר, אך אין בכך כדי ללמד בהכרח על כל שימושי הלשון
האפשריים במונח תיאורי, אשר אותו נוקטים בחקיקה בשלל של
הקשרים ובזיקה למיגוון של נסיבות, שעניינן בפלילים ובכל
הכרוך בכך.
(4) ניתן ללמוד על-פי הבחינה המתמקדת בנוסח של הוראת החוק, י
השימוש במונחים "עבירה" ו"עבריינים" יכול שיפנה - לפי
העניין וההקשר - אל המעשה או אל המואשם או החשוד בביצועה
של עבירה ולאו דווקא להרשעה או למי שהורשע כבר.
(5) גם מכוח ההיקש נובע מהאמור בפקודת חנינה כללית, תש"ט-1949,
ובחוק החנינה, תשכ"ז-1967, כי הביטוי "עבריין" בסעיף 11(ב)
לחוק-יסוד: נשיא המדינה מכוון גם למי שמיוחסים לו מעשה,
ניסיון או מחדל פליליים ולאו דווקא למי שכבר הורשע באחד
מאלו.
(6) אין לפרש את המונח "עבריין" בסעיף 11(ב) לחוק-יסוד: נשיא
המדינה כמתייחס רק אל מי שהורשע בדינו.
ג. (1) (בעקבות ד"נ 3[ 13/60]) סמכות החנינה של נשיא המדינה אמנם
ראשונית היא ועצמאית מכוח דבר-חקיקה ישראלי, אולם, על-פי
תכליתה החקיקתית ולמענה, היא עוצבה בהתאם למתכונת
509
האנגלית והאמריקנית, אשר שימשה לה אב-טיפוס. כפועל יוצא
מכך המסקנה הייתה,כי סמכות הנשיא היא שוות היקף לסמכותם
של מלך אנגליה או של נשיא ארצות- הברית.
(2) אין להסיק מהאמור, כאילו שבויים אנו בידיה של מורשת חוקית
וחסרים כוח לעצב את העקרונות החוקיים שלנו; הצורה החוקתית
הייתה מעיקרה ולכל אורך הזמן עצמאית ונותרה כזאת.
(3) משאימצה הכנסת בחוק המעבר ובחוק-יסוד: נשיא המדינה דרך
נבחרת, אשר באמצעותה ביקשה להשיג תכלית חקיקתית מסוימת
והיקף סמכויות בעל מהות, ראוי גם, ששינוי מהותי כלשהו לא
יישלט על-ידי אירועים חולפים, ויהיו סוערים ככל שיהיו, אלא
ינבע מדיון ומעיון חוקתיים מסודרים. אם יוחלט על כך,
מתחייבת קבלת כל שינוי בדרך הראיה להוראה חוקתית, המעוגנת
כבר עת רבה יחסית, היינו בדרך החקיקה.
ד. (1) סמכות החנינה לא נתבטלה או נצטמצמה עקב היווצרותה של
הסמכות לעכב הליכים; זו נתקיימה מעיקרה לצד סימן 16 לדבר
המלך במועצה על ארץ-ישראל, 122, והייתה קיימת, כאשר
המחוקק הישראלי הרחיב את סמכות החנינה בחוק המעבר ובסעיף
11(ב) לחוק-יסוד: נשיא המדינה; ודברי הפרשנות לסמכות
החנינה, כפי שעלו מתוך פסקי הדין בבג"צ 2[ 177/50]
ובד"נ 3[ 13/60], באו על רקע קיומה של הסמכות לעכב הליכים ולא
אחריה.
(2) אין לראות בסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה סמכות מינהלית.
המדובר הוא בהליך בסדרי הדין הפליליים הכרוך בהפעלת שיקול-
דעת בעל אופי מעין-שיפוטי. תכליתה של הסמכות היא לייחד
לנושא תפקיד, העומד בראש התביעה הכללית, את הסמכות להפסיק
הליכים פליליים, תוך שמירת האפשרות לחדשם תוך זמן נתון.
(3) קיימים הבדלים ונקודות שוני בין סמכות החנינה לפני הרשעה
של נשיא המדינה לבין סמכותו של היועץ המשפטי לעכב הליכים.
ה. (1) הקבלה או כפילות שבחקיקה אינן מבטלות חוק קיים או סמכות
קיימת.
(2) תוקפה של הוראת חוק אנו מתבטל עקב אי השימוש בה או עקב
שימוש מועט בה.
(3) ביטול מכללא של חוק יכול שינבע מהוראות הסותרות זו את זו
בתוכנן; קיומן של שתי רשויות מוסמכות מקבילות אינו בגדר
סתירה.
(4) בעניין עיכוב ההליכים ובחנינה לפני הרשעה, אין בעצם ההקבלה
כדי להביא לפרשנות, המבטלת את קיומה של אחת משתי המערכות:
האחת היא סמכות שבסדרי דין, והאחרת היא בין הסמכויות של מי
שעומד בראש המדינה, אשר לו הוקנו סמכויות אשר מעיקרן ולפי
עצם טיבן חופפות בתוצאותיהן - במידה זו או אחרת - את
מעשיהן בכוח או בפועל של רשויות שלטוניות אחרות. המדובר
במהויות משפטיות שונות, ואין אחת מבטלת את רעותה.
(5) ביטולה של סמכות חוקתית מן הראוי שייעשה אחרי שיקול נאות,
בגלוי, ביודעין ובדרך החקיקה. שלטון החוק גם ייצא נשכר
מכיבוד הוראות חוקתיות ומאימוץ גישה ההולמת את מעמדן, אשר
ביטויה בין היתר, הוא באופן הטיפול בשינוין או בביטולן.
(6) סמכות הנשיא, כפי שנתפרשה בפסקי הדין בבג"צ 2[ 177/50]
ובד"נ 3[ 13/60], שרירה וקיימת, כל עוד לא נתבטלה על-ידי
הכנסת. בנסיבות דנן, הייתה החלטת החנינה במסגרת סמכותו
הפורמאלית של נשיא המדינה.
510
ו. (1) חנינה, בדרך כלל, אינה חוליה טבעית נוספת במהלכן של
הפעולות השיפוטיות, אלא מן הנכון שתשמש אך ורק לנסיבות
יוצאות דופן, בהן נתחדש, מאז תום ההליכים המשפטיים, דבר
מהותי, שיש בו כדי להצדיק את שינויה של ההכרעה השיפוטית.
(2) סמכות החנינה-לפני-הרשעה אינה אלא אמצעי נדיר וקיצוני, אשר
הושאר בידי הנשיא כסמכות חוקתית שיורית, בעלת אופי של
שסתום ביטחון.
(3) רק נסיבות, שבהן צפוי נזק כבד לעניין שאין לו כל פתרון
סביר אחר, ואשר בעל הסמכות רשאי לשוותו לנגד עיניו, יכולות
להתיר סטייה מן הריסון המהותי המתחייב בשימוש בסכות, ורק
לצורך מקרים חריגים נשמר קיומה של הסמכות, בגדר מעין-
סמכות- שיורית.
ז. (1) (אליבא דנשיא מ' שמגר): (1) שלטון החוק צריך שיהיה לו
ביטוי מוחשי ויום-יומי בעצם קיומם של הסדרים נורמאטיביים
מחייבים בהפעלתם הלכה למעשה כלפי כולי עלמא, בהגשמת
חירויות היסוד, בהקפדה על השוויון וביצירת אווירה כללית של
אמון וביטחון; שלטון החוק, האינטרס הציבורי והגישה
הממלכתית אינם מושגים סותרים או מתנגשים, אלא הם משולבים
זה בזה.
(2) גם הביטחון הלאומי נשען על שלטון החוק, הן בשמשו להבטחת
הסדרים הפנים-מדינתיים והן כעזר ביצירת הכלים המאפשרים
התמודדות עם גורמים עוינים.
(3) שלטון החוק אינו יכול לפעול באופן תקין, אם אין בידיו
ידיעה מלאה על הנעשה בתחומים אשר עליהם הוא מופקד, אך אין
הכרח, שכל אחד יידע את הכול; יש נסיבות ויש סוגי נושאים
ופרטים, שאף קביעתם נשענת על החוק, בהם שמורה הידיעה רק
למעטים. ככל שהנושא חשוב וחיוני יותר, גם חשוב וחיוני
שיהיו ידיעה והכרה של הנתונים בידי הגורם הנושא באחריות
הממלכתית.
(4) ממשל תקין בנוי על כושר ההחלטה, ואין הכרעה נבונה ושקולה
בלי שתקדם לה ידיעת הנתונים; סדרי שלטון תקינים יוצרים
אפשרויות פתוחות ומגוונות לקבלת מידע, לקיום בקרה מתמדת
ולמעקב אחרי קיום ההוראות, אך אין נסיבות, בהן יכולה רשות
שלטונית, האחראית לתחום מוגדר, להימנע כליל מבדיקתו של
נושא, אשר יש לו השלכה על יכולת ההחלטה והתפקיד שלה ושל
הגורמים אשר עליהם היא מופקדת ועל אחריותה כלפי הציבור
כולו.
ח. (1) במתן החנינה פעל הנשיא במקרה דנן בתחום "הקשור בתפקידיו או
בסמכויותיו" כלשון סעיף 13 לחוק-יסוד: נשיא המדינה, ומכאן
שהוא חסין מפני כל פעולה משפטית בשל כך, לרבות מפני עתירה
לבג"צ, אם עניינה התחום האמור, ואין בג"צ רשאי לדרוש ממנו
לבוא וליתן טעם, מדוע לא יפעל בדרך זו או אחרת במסגרת
סמכויותיו.
(2) חסינות זו מתייחסת לאפשרות של התקיפה הישירה של פעולת
הנשיא, אך אין מניעה, כי חוקיות פעולתו של הנשיא תיבחן
במקרה מתאים באופן עקיף עקב דיון בבקשה, המופנית נגד משיב
אחר.
ט. (אליבא דנשיא מ' שמגר): (1) בהפעילו ביקורת שיפוטית - אף בעקבות
תקיפה עקיפה - אין בית המשפט עושה את עצמו לנושא המשרה,
אשר את חוקיות פעולתו תוקפים לפניו; בית המשפט בוחן, אם
נושא המשרה פעל כפי שנושא משרה שכמותו ראוי היה לו לפעול.
(2) בנסיבות דנן, היו לפני נשיא המדינה ראיות, שנעברו העבירות
אשר פורטו בבקשות החנינה,
511
ומשנתברר, כי מבקשי החנינה הודו במעשי העבירה וביקשו כי
יחונו אותם, היו לפניו נתונים מספיקים כדי לשקול את בקשות
החנינה, ואין עילה להתערבות בג"צ.
י. (1) גם אם אין למי מן העותרים אינטרס אישי ממשי וישיר בביטול
החנינות, אין מקום לדחיית העתירה על הסף, שכן במקרים
מסוימים, כאשר הבעיה המתעוררת היא בעלת אופי
קונסטיטוציוני, וכאשר העניין המועלה בעתירה נושא אופי
ציבורי, שיש לו נגיעה ישירה לקידומו של שלטון החוק
ולהתוויית קווים המבטיחים קיומו הלכה למעשה, מן הראוי
לנקוט גישה ליבראלית יותר ולפתוח שערי בג"צ לפני עותר,
המצביע על בעיה כאמור.
(2) אין באמור משום הכרה כללית בקיומה של העתירה הציבורית
(ACTIO
POPULARIS) אלא אך קו מנחה כללי, המאפשר
לבג"צ, תוך
הפעלת שיקול-דעת, את פתיחת שעריו במקרה מתאים, כדי שיידונו
עתירות בעלות אופי ציבורי-חוקתי.
יא. (אליבא דמשנה לנשיא מ' בן-פורת): (1) לעתים מחייבת התפתחות
תחיקתית מאוחרת שינוי בגישה הפרשנית, וגם השקפות משתנות
ברבות השנים, אם מתגלים נימוקים כבדי משקל לסטות מהלכה
קיימת, ולו גם מושרשת היטב. בנסיבות דנן, נימוקים כבדי
משקל להתערבות בג"צ בפסיקה ובפראקטיקה הקיימת - אינם בנמצא.
(2) עצם ההתמקדות בשאלה מיהו "עבריין" לצורך סעיף 11 לחוק-
יסוד: נשיא המדינה היא תמוהה; המטרה העיקרית של החנינה
המלאה היא לתקן טעות חמורה בהליך השיפוטי, שכתוצאה ממנה
הורשע אדם על לא עוול בכפו. אם זו המטרה, יוצא, שמקבל
החנינה אינו "עבריין" כלל ועיקר כי אם קורבן של טעות
שנפלה. כבר לאור שיקול זה מתבקשת המסקנה, ש"עבריין" הוא מי
שמייחסים לו ביצוע עבירה.
(3) במתן החנינה מדובר על התנגשות של שני אינטרסים חשובים
ביותר: האחד - השוויון בפני החוק, המחייב שכל אדם העובר
עבירה ייתן על כך את הדין; והאחר - שמירה על אינטרס ציבורי
חיוני. האיזון הנכון בין שני האינטרסים הוא הקובע, ושיקול
דומה עמד לנגד עיניו של נשיא המדינה בנסיבות דנן.
(4) בהחלטתו של היועץ המשפטי לממשלה למסור תלונה למשטרה - חרף
עמדת הדרג המדיני שהדבר יגרום נזק ביטחוני שיש למנעו - אין
בהכרח סוף פסוק; אין כל פסול בעמדתו של היועץ המשפטי
לממשלה, שיש לערוך חקירה בניגוד לעצה שקיבל, אך אין גם
לפסול מסירתה של הדילמה להכרעת מי שעומד בראש המדינה כסמל
וכנציג העם: נשיא המדינה.
(5) חזקה, שנשיא המדינה שוקל כדבעי את כל הדורש שקילה, לפני
שהוא מחליט להפעיל את סמכותו להעניק חנינה מלאה, בין בטרם
הרשעה ובין לאחריה. די בכך, שהחנינה-בטרם-הרשעה מבוססת
תמיד על מאבק בין האינטרס של שוויון הכול בפני החוק לבין
אינטרס חיצוני חשוב אחר, כדי לצמצם עד מאוד את המקרים, בהם
מן הראוי להשתמש בסמכות זו.
(6) מבחינת "הפרדת הרשויות" המקובלת על הכול, יש לראות בנשיא
המדינה בעל סמכת "שיורית" או סמכות "רזרבית", וכזאת
עליה
להישאר. ככל שיקפיד נשיא המדינה לא לדון בחנינה, כאשר
קיימת רשות אחרת המוסמכת עדיין לפעול - כן ייטב.
יב. (דעת מיעוט - השופט א' ברק): (1) לשון סעיף 11(ב) לחוק-יסוד:
נשיא המדינה, לפיה הנשיא מוסמך ל"חון עבריינים", היא לשון
"פתוחה", שאין בה, בתוכה, תשובה לשאלה, אם "חנינה"
512
אינדיווידואלית חלה גם בטרם הרשעה, ואם מי שטרם הורשע בדין
הוא בגדר "עבריין". לשם בחירה בין האופציות הלשוניות
האפשריות יש לפנות לתכלית החקיקתית.
(2) חוק המעבר ובעקבותיו חוק-יסוד: נשיא המדינה הם חוקים
ישראליים מקוריים; סמכויות הנשיא בהם הן סמכויות מקוריות
וראשוניות. המחוקק הישראלי לא העתיק ולא השמיט; הוא בנה
במו ידיו את המסד למערכת החיים הלאומיים. מבנה זה הוא מבנה
עצמאי, וכך הוא צריך להתפרש על-ידי בתי המשפט.
(3) חוק קונסטיטוציוני יש פרש מתוך "מבט רחב"; את סמכותו של
נשיא המדינה "לחון עבריינים" יש לפרש איפוא מתוך "מבט
רחב". משמעותו של מבט רחב זה היא, כי יש לגשת אל סמכויות
הנשיא כאל חלק ממבנה הסמכויות הכללי של רשויות השלטון. יש
לפרש את סמכות החנינה של הנשיא כחלק ממכלול הסמכויות
השלטוניות, המרכיבות את מוסדות השלטון.
(4) אין להיעזר בפירוש סמכות החנינה של נשיא המדינה בסמכויות
חנינה הנתונות לנושאי משרה במדינות אחרות, אשר מעמדם במבנה
סמכויות השלטון במדינותיהם שונה באופן מהותי מזה של נשיא
מדינת ישראל. לעומת זאת, ניתן להיעזר בפירוש סמכויות הנשיא
"לחון עבריינים" בסמכויות החנינה הנתונות לנושאי משרה דומה
בארצות אחרות, אשר משטרן הקונסטיטוציוני דומה לזה שבישראל.
בכל מקרה יש לפרש את סמכות החנינה של נשיא מדינת ישראל על
רקע מערכות השלטון הישראליות, וההשראה הפרשנית שניתן לקבל
ממדינות אחרות היא, בסופו של דבר, מוגבלת.
(5) הניסיון המלכותי האנגלי והניסיון הנשיאותי האמריקני בעניין
חנינות אינם יכולים לשמש מקור השראה פרשנית בהבנת היקף
סמכותו של נשיא מדינת ישראל ל"חון עבריינים".
יג. (דעת מיעוט - השופט א' ברק): (1) סמכות החנינה של נשיא המדינה
היא חלק מתבנית קונסטיטוציונית, והיא חייבת להשתלב לתוך
תבנית זו.
(2) המסקנה הראשונה המשתמעת מכך היא, שאין לפרש את סמכות
החנינה של הנשיא כסמכות-על, המשתרעת על מלוא היקף פעולתן
של הרשויות השונות. מביצוע העבירה ועד להכרעה בפסק-דין
סופי מטפלות רשויות שונות באדם החשוד בביצוע העבירה. אין
זה עולה בקנה אחד עם מבנה קונסטיטוציוני, כי סמכות החנינה
של הנשיא תתפרש באופן שיש בכוחה לחדור ולפעול במקביל לכל
אחת מהרשויות; אין זה מבנה קונסטיטוציוני ראוי, שהמשטרה
חוקרת, אך הנשיא מוסמך להפסיק את חקירתה שהתביעה תובעת,
והנשיא מוסמך להפסיק את תביעתה; שבית המשפט שופט, והנשיא
מוסמך להתערב בכל שלב משלבי השפיטה.
(3) החנינה האינדיווידואלית פועלת רק לאחר הרשעה בפסק-דין
סופי. רק אז מוצו כל הסמכויות של האורגנים השונים במדינה.
בטרם הגיע שלב זה, מצוי העניין בסמכותן של הרשויות השונות,
אשר בידן הכוח לטפל בעניין כראוי.
(4) בידי נשיא המדינה אין כל מנגנון לחקר האמת ואין כלים
לבחינת העובדות. על-כן טבעי הוא, שבחנינה האינדיווידואלית
יפעל נשיא המדינה על-פי קביעתו של בית המשפט. בטרם הרשעה
אין כל נקודת מוצא עובדתית, ממנה יכול הנשיא לצאת כדי
לבחון אם מתקיימת התשתית למען החנינה. אפילו יודה מבקש
החנינה בביצוע עבירה, אין בכך ולא כלום, שכן כל עוד לא
הורשע על-ידי בית-משפט, הוא בחזקת זכאי.
513
(5) הנשיא בישראל אינו ראש הרשות המבצעת והוא מעין רשות נוספת,
בצד ארבע הרשויות הרגילות (המחוקקת, המבצעת, השופטת
והמבקרת); על-פי התפיסה הקונסטיטוציונית בישראל הוא מסמל
את המדינה ואין הוא חלק במאבקי הכוח בישראל. אין זה סביר
להניח, כי לנשיא כזה ביקש המחוקק להעניק סמכות להתערב
בפעולתן היומיומית של הרשויות השלטוניות השונות. התערבות
שכזו כמוה כירידה ל"שדה הקרב", ואין היא הולמת את נשיא
המדינה.
(6) אם אמנם התבנית הקונסטיטוציונית מחייבת מתן פירוש לסמכויות
הנשיא, שאין בהן משום תחרות לסמכויות אחרות, אין זה רצוי
להשיג מטרה זו בדרך של תקווה, כי הנשיא יתאפק ולא יפעיל את
סמכותו. בגיבוש תפיסות יסוד ממלכתיות יש לנקוט עמדה ברורה
לכאן או לכאן, ואין להשאיר זאת להתפתחות קזואיסטית, שתבחין
בין מקרים חריגים לבין מקרים יוצאי דופן ותשאיר הכול למשחק
הכוחות הפוליטי, המשקף את חיי השעה.
(7) ייתכנו מקרים חריגים ויוצאי דופן, שבהם הכלים הקיימים לא
יהיו יעילים מספיק, וניתן לקחת בחשבון מצבים מיוחדים
ביותר, בהם האמצעי של חנינה-בטרם-הרשעה הוא היעיל ביותר.
אפילו כך הם פני הדברים, אין בכך כדי להכריע את הכף, שכן
בית המשפט חייב לאזן בין השיקולים השונים: בין המקרה
ההיפותטי החריג והמיוחד לבין הצורך לקבוע גבולות ברורים
וחדים להפעלתן של סמכויות שלטוניות ברמה הגבוהה ביותר.
פתרון אידיאלי אינו קיים, ויש לחפש את הרע במיעוטו. באיזון
זה, ברמתו זו, אין ליתן עדיפות לחריג וליוצא הדופן. הדרך
לטפל בסוג מצבים מיוחדים ביותר היא בבחינת הסמכויות של
הרשויות השלטוניות, המטפלות כרגיל במצבים אלה, ולא בהענקת
סמכויות חריגות לנשיא המדינה.
יד. (דעת מיעוט - השופט א' ברק): (1) בצד קביעתו של השופט אגרנט
בד"נ 3[ 13/60], שיש לבחון הוראות קונסטיטוציוניות במבט רחב, מצויה גם
הקביעה ספציפית, כי לנשיא המדינה סמכות ליתן חנינה-בטרם-הרשעה. זו הייתה
גם דעתו של השופט ברנזון, אלא שקביעות אלה (לעניין חנינה בטרם הרשעה)
היו אימרות אגב, שמבחינתה של השיטה המשפטית אין בהן משום הצהרה מוסמכת,
כי הדין בישראל הוא, כי סמכות החנינה של הנשיא משתרעת אף בטרם הרשעה.
(2) נקודת המוצא העקרונית היא, כי להוראות קונסטיטוציוניות יש
ליתן פירוש מתוך מבט רחב. מכאן לא נובע, כי לכל הוראה
חוקתית יש ליתן פירוש מרחיב: הוראות יסוד יש לפרשה כיאה
למעמד הבכורה שיש לה וכנאה למגמתה לקבוע אורחות חיים. על-
כן יש לפרשה מתוך תפיסה רחבה ולא באופן טכני, אך לא נובע
מכך, שתוצאותיה של גישה זו הן תמיד פירוש מרחיב.
(3) יש לגרוס פירוש מצמצם לסמכות החנינה של נשיא המדינה, בשל
אותה תחרות בלתי רצויה של סמכויות, ומשום שחנינה יוצרת
חוסר שוויון בין "עבריינים", והוראה שכזויש לפרש פירוש
מצמצם.
(4) הכנסת מחוקקת רק כאשר היא מחוקקת, ואין הכנסת יכולה לחוקק
על-ידי אי-חקיקה. לפיכך, בעצם החזרה על הלשון של חוק המעבר
לא הטביע המחוקק חותם נורמאטיבי מחייב על אימרות האגב בד"נ 13/60
[3].
(5) מאחר שאין סמכות החנינה של הנשיא משתרעת על חנינה-בטרם-
הרשעה, ממילא אין ניצבת כל בעיה של ביטול מכללא. החוקים
השונים, העוסקים בסמכויות של הגורמים השלטוניים, הם
514
חלק מ"הסביבה" המשפטית, אשר במסגרתה מתפרשת סמכות החנינה
של הנשיא. חוקים אלה לא ביטלו מכללא את הוראת סעיף 11(ב)
לחוק-יסוד: נשיא המדינה, אלא הם נתון, שבאמצעותו יש לפרש
את חוק היסוד.
(6) אם היועץ המשפטי לממשלה סבור, כי קיים חומר לכאורה, המצדיק
חקירה, בעניין עבירות חמורות ביותר שנעברו על-ידי מי מאנשי
הרשות המבצעת, מחייב שלטון החוק חקירה ובדיקה. כך יש לנהג
כלפי כל אדם, וכך יש לנהוג כלפי אנשי השלטון. שיקולי
הביטחון אינם מחייבים תוצאה אחרת, שכן אין ביטחון ללא חוק,
ושלטון החוק הוא מרכיב בביטחון הלאומי.
(7) לשלטון החוק יש גם משמעות מהותית: זהו שלטונו של החוק
הראוי, שיש בו איזון בין צורכי הכלל והפרט. משמעותו של זה,
בראש ובראשונה, השוויון בהפעלת החוק ובשימוש בו. אין
שלטון החוק קיים אם מפלים בין שווים.
פסקי-דין של בית המשפט העליון שאוזכרו:
[1] בג"צ 73/85 סיעת "כך" נ' יושב-ראש הכנסת, פ"ד
לט(141 )3.
[2] בג"צ 177/50 ראובן נ' יו"ר וחברי המועצה המשפטית, פ"ד ה
737;
פ"ע ה 6.
[3] ד"נ 13/60 היועץ המשפטי לממשלה נ' מתאנה, פ"ד טז 430.
[4] בג"צ 249/82 ועקנין נ' בית הדין הצבאי לערעורים ואח', פ"ד
לז(393 )2.
[5] ע"פ 224/85 בית מרקחת אלבא בע"מ ואח' נ' מדינת ישראל,
פ"ד לט(798 )4.
[6] בג"צ 156/56 שור נ' היועץ המשפטי ואח',פ"ד יא 285; פ"ע
כז 227.
[7] בג"צ 329/81, ב"ש 670 ,376/83 ,217/82 נוף נ' היועץ המשפטי
לממשלה ואח', פ"ד לז(326 )4.
[8] ע"פ 117/50 חדד נ' היועץ המשפטי, פ"ד ה 1413; פ"ע ז
318.
[9] בג"צ 171/69 פילצר ואח' נ' שר האוצר ואח', פ"ד כד(113 )1.
[10] בג"צ 228/84 - לא פורסם.
[11] בג"צ 270/85 - לא פורסם.
[12] בג"צ 659/85 בר-יוסף - יוסקוביץ נ' שר המשטרה ואח', פ"ד
מ(785 )1.
[13] בג"צ 297/82 ברגר ואח' נ' שר הפנים, פ"ד לז(29 )3.
[14] בג"צ 483/77 ברזילי נ' ראש ממשלת ישראל ואח', פ"ד לא(671
)3.
[15] בג"צ 652/81 ח"כ שריד נ' יושב-ראש הכנסת מנחם סבידור,
פ"ד לו(197 )2.
[16] בג"צ 40/70 בקר נ' שר הבטחון ואח', פ"ד כד(238 )1.
[17] בג"צ 217/80 סגל נ' שר הפנים, פ"ד לד(429 )4.
[18] בג"צ 1/81 שירן ואח' נ' רשות השידור ואח', פ"ד לה(365 )3.
[19] ע"ב 3 ,2/84 ניימן נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסת
האחת-
עשרה; אבנרי נ' יו"ר ועדת הבחירות המרכזית לכנסתהאחת- עשרה,
פ"ד לט(225 )2.
[20] בג"צ 186/65 ריינר נ' ראש הממשלה ואח', פ"ד יט(485 )2.
[21] ב"ש 838/84 ליבני ואח' נ' מדינת ישראל, פ"ד לח(729 )3.
[22] בג"צ 58/68 שליט בשמו ובשם ילדיו נ' שר הפנים ואח', פ"ד
כג(477 )2.
515
[23] בג"צ 390/79 דויקאת ואח' נ' ממשלת ישראל ואח', פ"ד לד(1 )1.
[24] בג"צ 561/75 אשכנזי נ' שר הבטחון ואח', פ"ד ל(309 )3.
[25] ע"פ 185/59 מתאנה נ' היועץ המשפטי, פ"ד יד 970.
[26] בג"צ 742/84 כהנא נ' יו"ר הכנסת ואח', פ"ד לט(85 )4.
[27] בג"צ 94/62 גולד נ' שר-הפנים, פ"ד טז 1846.
[28] ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד שומה רחובות, פ"ד לט(70 )2.
[29] ע"א 481/73 רוזנברג, עו"ד, מנהל עזבון אלזה ברגמן נ'
(ארנסט)
שטסל, פ"ד כט(505 )1.
[30] בג"צ 260 ,246/81 אגודת דרך ארץ ואח' נ' רשות השידור ואח',
פ"ד לה(1 )4.
[31] בג"צ 306/81 פלאטו שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(118 )4.
[32] בג"צ 547/84 עוף העמק, אגודה חקלאית שיתופית רשוה נ' המועצה
המקומית רמת-ישי ואח', פ"ד מ(113 )1.
[33] בג"צ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר ואח', פ"ד כג(693 )1.
[34] ב"ש 67/84 חדד נ' פז ואח' פ"ד לט(667 )1.
[35] בג"צ 507/81 ח"כ אבו חצירא ואח' נ' היועץ המשפטי לממשלה
ואח',
פ"ד לה(561 )4.
[36] ע"א 507/79 ראונדנאף (קורן) נ' חכים, פ"ד לו(757 )2.
[37] בג"צ 87 ,73/53 חברת "קול העם" בע"מ; עתון
"אל אתיחאד" נ' שר-
פנים, פ"ד ז 871; פ"ע יג 422.
[38] ע"א 150/50 קאופמן ואח' נ' מרגינס, פ"ד ו 1005; פ"ע ה
526.
[39] ע"א 214/81 מדינת ישראל נ' ח' פחימה ואח', פ"ד לט(821 )4.
[40] בג"צ 732/84 צבן נ' השר לענייני דתות, פ"ד מ(141 )4.
פסקי-דין אנגליים שאוזכרו:
.23 .COX.
C.C 9 )1681( REG V. BOYES ]14]
.(.C.A(
876 .ALL E.R 2 ]4891[ R. V. FOSTER ]24]
.(.H.L(
011 .S.L.T ]2791[ MCKENDRICK AND OTHERS V. SINCLAIR ]34]
.(.Q.B(
401 .ALL E.R 3 ]2891[ JENINGS V. UNITED STATES ]44]
CURCH WARDENS & C. OF WEST HAM. V. FORTH CITY MUTUAL ]54]
.456 .Q.B
1 ]2981[ BUILDING SOCIETY
.(.P.C(
241 .ALL E.R 2 ]9791[ THOMAS V. THE QUEEN ]64]
.(.P.C(
994 .ALL E.R 3 ]3691[ MISTRY AMAR SINGH V. KULUBYA ]74]
.(.K.B(
0501 .E.R 98 )6861( GODDEN V. HALES ]84]
פסקי-דין אמריקניים שאוזכרו:
725 .L.
ED 96 ;233 .S. CT 54 ;78 .U.S 762 EX PARTE GROSSMAN ]94]
.(1925)
516
71 ;975 .L.
ER 4 .M'CULLOCH V. THE STATE OF MARYLAND ET AL ]05]
.( )1819613 .U.S
343 ;8731 D2
.A.L.R 62 YOUNGSTOWN SHEET & TUBE CO. V. SAWYER ]15]
.( )19523511 .L. ED 69 ;975 .U.S
.( )1866333 .U.S 17 EX PARTE GARLAND ]25]
.( )1915674 .L. ED 95 ;97 .U.S 632 BURICK V. UNITED STATES ]35]
.( )19752731 .F. SUPP 093 MURPHY V. FORD ]45]
.( )1833941 .U.S 23 UNITED STATES V. WILSON ]55]
.( )1927084 .U.S 472 BIDDLE V. PEROVICH ]65]
.( )1923111 .SO 89 ;1511 .A.L.R 23 MONTGOMERY V. CLEVELAND ]75]
.( )1974652 .U.S 914 SCHICK V. REED ]85]
.( )1824837 .U.S 22 OSBORN V. UNITED STATES BANK ]95]
.( )1951288 .U.S 243 NEW YORK V. UNITED STATES ]06]
.( )1856703 HOW 81 EX PARTE WELLS ]16]
התנגדות לצו-על-תנאי מיום 1.7.86. העתירה נדחתה ברוב דעות נגד דעתו
החולקת של השופט א' ברק. הצו-על-תנאי בוטל.
העותר בבג"צ 428/86 טען לעצמו;
א' גל - בשם העותרים בבג"צ 429/86;
העותרים בבג"צ 431/86 טענו לעצמם;
א' זכרוני, צ' חנין - בשם העותרים בבג"צ 446/86;
מ' שקד - בשם העותרים בבג"צ 448/86;
פ' לנגר - בשם העותרים בבג"צ 46386;
ד' פון וייזל, ע' ברק - בשם העותר בבשג"צ 320/86;
י' חריש, היועץ המשפטי לממשלה, י' בן-אור, סגן בכיר א וממונה על
ענינים פליליים בפרקליטות המדינה - בשם המשיבים;
י' ארנון, ד' ויסגלס - בשם פלונים.
פסק-דין
הנשיא מ' שמגר: הצגת הנושא
1. (א) ביום 25 ביוני 1986 העניק נשיא המדינה לראש שירות
הביטחון הכללי ולשלושה מעובדי אותו השירות חנינה -
517
"מכל העבירות הכרוכות בפרשה המכונה אוטובוס 300 מלאחר האירוע
בלילה שבין ה-12 וה-13 באפריל 1984 ועד לחתימת כתב זה".
קדמו לכך אירועים שונים, שהחלו חודשים מספר לפני כן והיו כרוכים
תחילה בדיונים בדרג הממשלתי ובוויכוחים בציבור, שנסבו בעיקר סביב
השאלה, מה הצעדים אשר צריכים להינקט על-ידי הרשויות הממלכתיות בעקבות
העבירות הנ"ל, אותן מכנים "פרשת אוטובוס 300".
פרטי המקרה הובאו לידיעת נשיא המדינה בשתי שיחות שקיים עם ראש
השירות הנ"ל, והחלטת החנינה ניתנה בעקבות הגשתן של בקשות חנינה.
החנינה ניתנה בטרם ננקטו צעדים משפטיים בעקבות המעשים המתוארים בכתב
החנינה.
ביום מתן החנינה פרסם נשיא המדינה הודעה, בה הסביר את המניע שלו
להחלטתו; וכך נאמר שם, בין היתר, בעניין הטעמים להחלטתו:
"היום פעלתי בהתאם לסמכותי על פי החוק והענקתי חנינה מלאה לראש
שרותי הבטחון אברהם שלום (ושלושה מעוזריו), על כל עבירה שנעברה
לכאורה בפרשת 'אוטובוס 300'. עשיתי זאת מתוך מטרה לסיים את מחול
השדים סביב הפרשה ולמנוע פגיעה קשה נוספת בשרות הבטחון הכללי.
בכך קבלתי את המלצת שר המשפטים בעקבות ישיבת הקבינט הלילה
בהשתתפות היועץ המשפטי לממשלה.
החלטתי ניתנה מתוך הכרה עמוקה שטובת הציבור וטובת המדינה
מחייבים להגן על בטחוננו ולהציל את שרות הבטחון הכללי מן הנזק
הכרוך בהמשך הפרשה. שרות הבטחון הכללי מופקד על המלחמה הקשה
בטרור. פעולתם הנפלאה של אנשי השב"כ מונעת עשרות פיגועים מידי
חודש. רק בנה האחרונה חשפו אנשי השב"כ כ-320 חוליות מחבלים,
אשר ביצעו 379 פיגועים ונסיונות פיגוע ברחבי הארץ. במשך שנה זו
פיענח השב"כ 255 מעשי טרור. בתוך כך לכד שירות הבטחון חוליות
מחבלים שביצעו מעשי רצח. אני רוצה להזכיר גם מגזר אחר של הלוחמה
בטרור - מערך האבטחה על נציגויות ומוסדות ישראליים בחו"ל. אזכיר
כי לא מכבר נמנע פיגוע רצחני במטוס אל-על לאחר שאנשי שרות
הבטחון חשפו נסיון להחדיר אליו מזוודת-נפץ בלונדון. הציבור
בישראל איננו יודע כלל איזה חוב אנו חבים לכל אותם לוחמים
עלומים אנשי שרות הבטחון הכללי. וכמה נפשות בישראל ניצלו